各市（縣）、區(qū)人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：

　　為深入貫徹落實國家和省主體功能區(qū)規(guī)劃相關要求，根據《省政府辦公廳關于建立健全主體功能區(qū)建設推進機制的指導意見》（蘇政辦發(fā)〔2017〕7 號）精神，結合無錫自身建設發(fā)展實際需求，抓緊建立健全無錫市主體功能區(qū)建設推進機制，加快構建集約高效科學發(fā)展的新格局，為“十三五”期間高水平全面建成小康社會、建設“強富美高”新無錫提供有力支撐，特制定本意見。

　　一、明確總體要求

　　全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，牢固樹立并自覺踐行創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，適應把握引領經濟發(fā)展新常態(tài)，以供給側結構性改革為主線，以全面深化改革為動力，以生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，堅持聚焦創(chuàng)新、聚力富民，統(tǒng)籌空間銜接體系和實施保障體系，建立健全多層面合力、高效率實施、全時空管控的主體功能區(qū)建設推進機制，著力形成科學合理的城鎮(zhèn)化格局和生態(tài)安全格局，為建設“強富美高”新無錫奠定堅實基礎。

　　——堅持統(tǒng)籌協(xié)調，改革創(chuàng)新。充分對接國家和省“一帶一路”、長江經濟帶、長三角城市群、新型城鎮(zhèn)化等重大發(fā)展戰(zhàn)略，進一步理順主體功能區(qū)建設體制機制，調整完善制度安排，圍繞優(yōu)化產業(yè)發(fā)展空間布局、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推動公共服務資源均衡配置、提升生態(tài)文明建設水平等重點領域，注重區(qū)域政策和行業(yè)政策的集成創(chuàng)新、相互支撐、協(xié)同推進，全面提高政策實施成效。

　　——堅持因地制宜，分類調控。立足各類主體功能區(qū)功能定位和發(fā)展方向，把握不同區(qū)域資源稟賦和階段特征，實施差異化政策導向、評價標準和精準管理，著力增強優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域的核心競爭能力，促進重點拓展區(qū)域的新型工業(yè)化進程，穩(wěn)定適度發(fā)展區(qū)域的經濟發(fā)展水平，增加限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)供給，落實禁止開發(fā)區(qū)域的監(jiān)管要求。

　　——堅持放管并重，提高效率。注重投資支持等激勵政策與空間管制等約束措施相結合，明確鼓勵、限制和禁止性政策導向，有效引導不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位，進一步優(yōu)化空間結構，規(guī)范開發(fā)行為，實現(xiàn)總體戰(zhàn)略與空間布局、發(fā)展目標與自然本底、短期計劃與遠景發(fā)展深度融合，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、人口、經濟、資源環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

　　——堅持政府引導，共建共享。充分調動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，正確處理政府與市場、政府與社會的關系，切實厘清各級政府的職責分工，進一步強化政府法治規(guī)范和政策導向作用，科學引導市場主體行為和資源要素配置方向，積極吸納社會公眾廣泛參與和有效監(jiān)督，逐步完善國土空間科學開發(fā)的利益導向和共建共享機制。

　　二、推動協(xié)調融合發(fā)展

　　按照加快推進生態(tài)文明建設要求，促進生態(tài)環(huán)境治理與主體功能區(qū)建設協(xié)調融合發(fā)展。強化環(huán)境分區(qū)管治和政策引導，明確治理保護措施和重點方向，進一步嚴格環(huán)境監(jiān)管和責任追究，切實維護生態(tài)安全，改善環(huán)境質量。

　?。ㄒ唬┬迯蜕鷳B(tài)保護系統(tǒng)。強化生態(tài)紅線區(qū)域管控機制，將無錫市主體功能區(qū)實施計劃中確定的禁止開發(fā)區(qū)域納入生態(tài)紅線區(qū)域進行嚴格管理，確保區(qū)域內環(huán)境質量不降低。根據國家和省統(tǒng)一部署，開展資源環(huán)境承載能力評價，編制資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警報告，研究建立對超載地區(qū)的預警提醒、監(jiān)督考核和責任追究等長效機制。穩(wěn)步開展自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產、地質公園、森林公園等類別的禁止開發(fā)區(qū)域功能重組和管理體制改革，積極創(chuàng)建國家公園。開展氣候變化影響評估，完善自然災害監(jiān)測預警、分析評估、處置救援、社會動員、輿論引導等體系。積極融入揚子江城市群、寧杭生態(tài)經濟發(fā)展帶規(guī)劃建設，培育若干綠色生態(tài)發(fā)展廊道。加強水污染防治，推進河湖水環(huán)境綜合整治，改善水環(huán)境質量。

　?。ǘ┘訌姯h(huán)境綜合整治。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域全面深入實施節(jié)能減排，執(zhí)行更加嚴格的污染物排放標準，明確大氣環(huán)境質量底線，推進以長江、太湖和城市水利污染為核心的河湖水環(huán)境綜合治理，落實河長制管理全覆蓋，嚴格污染場地開發(fā)利用和流轉的審批，積極開展應對氣候變化工作，有效化解資源環(huán)境瓶頸制約；重點拓展區(qū)域實行主要污染物排放總量控制制度，實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，大力開展大氣、水、土壤、重金屬、噪聲等環(huán)境綜合整治，嚴格?；翻h(huán)境管理，強化環(huán)?；A設施建設，改善區(qū)域環(huán)境質量；適度發(fā)展區(qū)域穩(wěn)定農業(yè)空間布局，分類推進農用地保護與修復，嚴格控制農業(yè)面源污染，加大工礦企業(yè)污染治理力度，大幅降低污染物排放總量。禁止開發(fā)區(qū)域實施依法管理、強制保護，依法關閉或限期遷出所有污染排放企業(yè)，恢復和維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能，保持環(huán)境質量的自然本底狀況。

　?。ㄈ﹪栏癞a業(yè)環(huán)境準入。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域實行更加嚴格的產業(yè)準入環(huán)境標準，新建項目清潔生產達到國內先進水平，新建產業(yè)園區(qū)達到生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設標準，現(xiàn)有園區(qū)通過循環(huán)化改造逐步達到省綠色升級示范工業(yè)園區(qū)要求；重點拓展區(qū)域根據生態(tài)環(huán)境容量逐步提高產業(yè)準入環(huán)境標準，把區(qū)域資源環(huán)境承載能力作為承接產業(yè)轉移的重要依據，新建項目清潔生產水平高于國家標準；適度發(fā)展區(qū)域控制工業(yè)規(guī)模，禁止高污染、高水耗、高耗能的產業(yè)進入，推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉型升級，積極發(fā)展無污染的高新技術產業(yè)，促進現(xiàn)代農業(yè)、旅游休閑與生態(tài)保護協(xié)調發(fā)展。禁止開發(fā)區(qū)域嚴禁一切與主體功能定位不符的產業(yè)發(fā)展。

　?。ㄋ模娀Y源環(huán)境管理。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域須嚴格按照節(jié)能和節(jié)水標準，進一步優(yōu)化城市功能分區(qū)，加快發(fā)展綠色低碳經濟，新建建筑全部執(zhí)行二星級及以上綠色建筑標準，嚴格落實海綿城市和裝配式建筑相關要求，維護城市群生態(tài)保護空間；重點拓展區(qū)域根據資源環(huán)境承載能力合理確定城市空間開發(fā)格局，注重維持基礎生態(tài)用地和城市綠地系統(tǒng)，科學開發(fā)配置水資源，強化環(huán)境風險評估和風險防控，切實降低居民健康風險；適度發(fā)展區(qū)域明確開發(fā)邊界，保護和修復生態(tài)濕地，嚴格控制水資源開發(fā)利用。禁止開發(fā)區(qū)域嚴格禁止不利于水生態(tài)環(huán)境保護的水資源開發(fā)活動，促進各類生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能穩(wěn)步提高和長期保存。

　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新生態(tài)補償機制。建立健全自然資源資產產權制度和自然資源開發(fā)使用評估機制。深化生態(tài)補償機制，完善生態(tài)補償辦法，建立健全生態(tài)保護責任分工、實際成效與資金分配、資金返還掛鉤的激勵約束機制。實施排污許可“一站式”管理，完善排污許可證管理辦法，禁止開發(fā)區(qū)域一律不發(fā)放排污許可證。推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的碳排放需求與禁止開發(fā)區(qū)域碳匯能力對接。根據國家和省統(tǒng)一部署，貫徹落實國家和省級環(huán)境稅費改革的相關要求。

　　三、完善配套政策體系

　　按照推進主體功能區(qū)要求，圍繞常住人口基本公共服務均等化，統(tǒng)籌安排財稅、金融、投資、產業(yè)、土地、人口等政策制度，加快構建系統(tǒng)完善、供給有效、落實嚴格的保障體系。

　?。ㄒ唬┘訌娯斦鹑谥С帧７e極爭取上級財政部門一般性轉移支付規(guī)模和比重，合理確定轉移支付系數，加大對劃入生態(tài)紅線地區(qū)和經濟薄弱地區(qū)轉移支付力度?？绲貐^(qū)且對其他地區(qū)影響較大的公共服務事項，根據財政事權與支出責任情況，給予相應轉移支付。落實財政獎補政策，重點加大自然保護區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)保護投入力度。研究制定支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策措施，進一步增強市（縣）、區(qū)政府落實農業(yè)轉移人口市民化政策的財政保障能力，積極爭取省級財政對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域根據其吸納農業(yè)轉移人口進城落戶人數等因素給予獎勵。改革財政扶貧資金管理，全面建立精準扶貧機制，提高對劃入生態(tài)紅線地和經濟薄弱地區(qū)基本公共服務保障能力。調整完善金融管理政策，促進金融資本對符合主體功能定位的項目精準扶持，提高針對困難群體金融服務水平。

　　（二）調整投資結構方向。健全與主體功能區(qū)相適應的投資管理體制，嚴格限制不符合主體功能定位的項目審批、核準和備案。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域重點支持國家和省級重點技術創(chuàng)新、基礎研究和科技服務等平臺載體建設，對具有競爭優(yōu)勢和市場潛力的高技術產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)給予優(yōu)先安排；重點拓展區(qū)域側重于產業(yè)結構調整和改善基礎設施的引導，支持產業(yè)提升和技術改造，支撐經濟和人口集聚；適度發(fā)展區(qū)域嚴格控制大規(guī)模高強度工業(yè)開發(fā)和城市化開發(fā)，重點引導發(fā)展無污染的高新技術產業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、特色文化、旅游休閑業(yè)。除文化自然遺產保護、森林防火、應急救援和必要的旅游基礎設施外，嚴格控制禁止開發(fā)區(qū)域基礎設施建設投入，新建鐵路、公路等交通基礎設施嚴禁穿越自然保護區(qū)核心區(qū)。

　　（三）完善產業(yè)支持政策。根據國家和省統(tǒng)一部署，研究編制主體功能區(qū)產業(yè)發(fā)展指導目錄，建立健全差別化的投入產出效率、技術工藝裝備水平、產值綜合能耗、環(huán)境容量、發(fā)展?jié)摿蛶有犬a業(yè)準入門檻，探索實行限制開發(fā)區(qū)域產業(yè)負面清單管理制度，禁止新建產能過剩行業(yè)新增產能項目。重大工業(yè)項目原則上依次優(yōu)先布局在重點拓展區(qū)域和優(yōu)化提升區(qū)域，嚴格控制限制開發(fā)區(qū)域新建對生態(tài)環(huán)境可能造成影響的項目，加快淘汰限制開發(fā)區(qū)域現(xiàn)有重污染產能，推動禁止開發(fā)區(qū)域不符合主體功能定位的產業(yè)限期退出或跨區(qū)域轉移。提高優(yōu)化提升區(qū)域產業(yè)國際競爭力，深度融入全球創(chuàng)新網絡，重點發(fā)展智能制造和知識密集型服務業(yè)，打造智慧互動的城市服務經濟。加快重點拓展區(qū)域新型工業(yè)化進程，積極開展智能綠色改造升級，布局建設戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)集群，著力發(fā)展生產性服務業(yè)，加大工業(yè)和生活污染物、廢棄物處置處理能力，有效防止生產生活污染向禁止開發(fā)區(qū)域擴散。推動適度發(fā)展區(qū)域因地制宜發(fā)展都市工業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)和休閑觀光產業(yè)，提高鎮(zhèn)域經濟發(fā)展活力。加強禁止開發(fā)區(qū)域產業(yè)監(jiān)管，允許保持適度的旅游和農業(yè)活動，確保污染物“零排放”。

　?。ㄋ模娀瘒练钟蚬芾怼＝两ㄔO用地總量控制機制。分解落實建設用地規(guī)?？刂浦笜?，明確建設用地總量控制上限。嚴守耕地保護紅線，實行山體資源特殊保護，嚴格劃定城市開發(fā)邊界和永久基本農田，完善激勵約束保護制度，實行數量管控、質量管理和生態(tài)管護。深入開展節(jié)約集約用地“雙提升”行動，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在國家和省規(guī)定的范圍內，嚴格控制單位地區(qū)生產總值建設用地強度。逐步減少開發(fā)強度高的地區(qū)新增建設用地規(guī)模，探索開展建設用地減量化試點。積極參與省內研究制定蘇南地區(qū)、沿京杭大運河等重點區(qū)域國土空間優(yōu)化整合方案。優(yōu)化提升區(qū)域嚴格控制開發(fā)強度，繼續(xù)推進工業(yè)集中、產業(yè)集聚、用地集約，注重盤活存量建設用地，推進新增建設用地逐年下降，提高建設用地產出效率；重點拓展區(qū)域合理控制開發(fā)強度，適當增加建設用地規(guī)模和新增建設用地指標，合理安排城鎮(zhèn)建設用地，統(tǒng)籌安排基礎設施建設用地，積極引導產業(yè)集群發(fā)展和用地集中布局；適度發(fā)展區(qū)域優(yōu)化工農業(yè)生產空間布局，健全農用地結構，確保城郊農業(yè)用地特別是“菜籃子工程”用地不被侵占。

　?。ㄎ澹﹥?yōu)化人口空間布局。以人的城鎮(zhèn)化為核心，健全完善以居住證為依據的基本公共服務提供機制，研究制訂財政轉移支付、地方預算內投資安排、建設用地新增指標與農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤的“三掛鉤”政策，促進城鄉(xiāng)建設、就業(yè)轉移和人口集聚有機銜接。引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域有序推進農業(yè)轉移人口市民化，加快高端人才集聚，優(yōu)化布局公共資源并與周邊區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，構建與發(fā)展階段、發(fā)展需求相適應的人力資源結構；重點拓展區(qū)域進一步放開落戶限制，推動非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶，引導吸納禁止開發(fā)區(qū)域人口轉移，促進基本公共服務設施布局、供給規(guī)模與人口分布、人口規(guī)模相匹配；完善適度發(fā)展區(qū)域的公共基礎服務設施建設，發(fā)展壯大特色產業(yè)、生態(tài)環(huán)保產業(yè)，促進農業(yè)轉移人口就近就地市民化。

　　四、健全考核評價體系

　　圍繞不同主體功能區(qū)發(fā)展導向，構建差別化的績效評價體系，完善分區(qū)考評制度，強化考核結果應用，激勵不同區(qū)域按主體功能區(qū)要求建設發(fā)展。

　?。ㄒ唬╅_展分類指導評價。根據國家和省統(tǒng)一部署，按照差別對待、突出重點、務實可行的原則要求，探索制定主體功能區(qū)分類考核評價體系。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中優(yōu)化提升區(qū)域研究實行與率先轉變經濟發(fā)展方式相適應的績效評價，強化提高效益、優(yōu)化結構、創(chuàng)新發(fā)展、降低消耗、保護環(huán)境及公共服務供給質量等方面的評價，弱化經濟增長、投資增速等方面的評價；重點拓展區(qū)域研究實行提升新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的績效評價，綜合考量經濟增長、產業(yè)結構、城鎮(zhèn)化質量、生態(tài)環(huán)保、公共服務等方面，突出吸納人口轉移、提高產業(yè)附加值、促進基本公共服務均等化和生態(tài)風險防控等方面的考核；適度發(fā)展區(qū)域研究實行生態(tài)經濟發(fā)展的績效評價，加強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、新農村建設、鎮(zhèn)域經濟等方面的評價，完善城鎮(zhèn)與生態(tài)相關的經濟指標評價體系。禁止開發(fā)區(qū)域按照保護對象確定評價內容，探索考核依法管理、景觀格局、生態(tài)修復、環(huán)境質量等領域，不考核經濟指標。

　?。ǘ娀荚u結果運用。根據國家和省統(tǒng)一部署，研究建立主體功能區(qū)年度考核評價制度，考核結果納入各級領導干部考核評價體系。禁止開發(fā)區(qū)域考核評價結果納入所屬行政區(qū)進行綜合評價。探索開展主體功能區(qū)離任責任審計，實施主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究，任期內資源過度消耗、環(huán)境質量明顯惡化，造成嚴重后果的，依法依紀嚴肅追究地方黨委、政府領導成員和相關責任人的責任。

　　五、構建空間銜接機制

　　充分發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，以主體功能區(qū)規(guī)劃（實施計劃）為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，完善空間開發(fā)體制機制，促進各類空間規(guī)劃的銜接協(xié)調。

　?。ㄒ唬┱{整優(yōu)化空間結構。把空間結構調整作為轉變經濟發(fā)展方式的重要內涵，構建城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間劃分技術標準體系。綜合考慮行政邊界和自然邊界，以主體功能定位為依據，明確三類空間的結構范圍及管控方向，加強對生產力布局和資源環(huán)境利用的空間引導與約束。

　?。ǘ┩七M空間銜接協(xié)調。編制實施重點區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃以及產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，應加強與市主體功能區(qū)實施計劃的銜接；布局重大項目，應主動開展主體功能區(qū)適應性評價，確保符合主體功能定位。以城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間為平臺，促進各類規(guī)劃空間銜接，城鎮(zhèn)規(guī)劃應依據開發(fā)強度、目標和城鎮(zhèn)空間范圍，劃定城鎮(zhèn)建設用地增長邊界，細化城鎮(zhèn)體系、產業(yè)發(fā)展、公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護等具體空間功能布局；土地規(guī)劃應按照建設用地總量和開發(fā)強度雙控要求，在三類空間布局大框架下調整各類用地指標分配方案。城市開發(fā)邊界、永久基本農田紅線、生態(tài)保護紅線等管制分區(qū)和邊界劃定，應與三類空間相互銜接。

　?。ㄈ┩晟乒δ苷{整機制。根據國家和省統(tǒng)一部署，探索建立主體功能區(qū)基礎數據庫，全面反映地理空間、自然本底、經濟發(fā)展、人口分布、基礎設施、生態(tài)資源等各方面情況。依托互聯(lián)互通的地理空間信息基礎平臺，完善國土空間監(jiān)測系統(tǒng)，作為考核評價的重要參考。探索制定區(qū)域主體功能動態(tài)調整標準，適時開展功能轉換。

　?。ㄋ模┙⒖臻g治理體系。以市主體功能區(qū)實施計劃為基礎，認真參與省級空間規(guī)劃研究編制工作，根據要求適時開展市級空間規(guī)劃研究，推動市縣“多規(guī)合一”和規(guī)劃體制改革，加快構建有利于國土空間科學開發(fā)和高效利用的空間規(guī)劃體系。以市（縣）、區(qū)為單元，探索構建以空間規(guī)劃、用途管制、自然資源資產離任審計、差異化績效考核等為主要內容的空間治理體系。

　　六、加大實施保障力度

　　發(fā)揮主體功能區(qū)實施計劃的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性作用，進一步加強組織協(xié)調，明確責任分工，開展監(jiān)督檢查，廣泛凝聚各方面力量，確保主體功能區(qū)建設成效。

　　（一）加強組織領導。建立市推進落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略部門聯(lián)席會議制度，分管副市長擔任召集人，市各相關部門和單位為成員，聯(lián)席會議辦公室設在市發(fā)展改革委，專題部署、協(xié)調推動主體功能區(qū)推進機制建設，重大問題及時向市委、市政府報告。各地區(qū)要建立相應的工作組織推進機構，積極探索符合地方實際的主體功能區(qū)建設路徑，規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化提升發(fā)展空間。市各相關部門要結合自身職能和工作實際，明確責任處室和專門人員，采取扎實有效措施，共同推動主體功能區(qū)建設。

　?。ǘ┩七M制度建設。深化開展主體功能區(qū)制度體系研究，切實將主體功能區(qū)建設落實到位。加快推進資源消耗、環(huán)境質量、生態(tài)保護紅線管控的統(tǒng)計監(jiān)測核算制度建設，構建跨區(qū)域、流域紅線管控預警與信息聯(lián)動機制。研究建立主體功能區(qū)實施計劃評估與修訂制度。

　?。ㄈI造良好環(huán)境。鼓勵和支持具有典型代表性的市（縣）、區(qū)爭取開展省級以上主體功能區(qū)建設試點示范，探索分類推進機制，著重解決創(chuàng)新發(fā)展、轉型發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展重大問題，強化在區(qū)域分工的功能作用。加強主體功能區(qū)建設宣傳，依托各類媒體及時公布推進情況，提高社會參與專業(yè)化水平。開展主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施情況監(jiān)督，重點強化配套政策出臺、考評制度制定落實以及體制機制創(chuàng)新等情況的跟蹤分析研究，不斷解決新情況新問題。

           無錫市人民政府辦公室

　　         2017年7月27日

責編：法制辦